Cyfrowa infrastruktura samorządów

Zwykła ciekawość, która przerodziła się w znacznie większe pytanie

Pracując nad Zielopolis od wielu miesięcy przeglądam kolejne miasta, gminy, starostwa i inne instytucje publiczne. Czytam o ich historii, analizuję materiały źródłowe, przygotowuję opisy i poznaję miejsca, których wcześniej często nawet nie kojarzyłem z mapy Polski.

Z czasem zauważyłem jednak, że niemal odruchowo, zaraz po otwarciu oficjalnej strony internetowej urzędu, wykonywałem jeszcze jedną czynność.

Uruchamiałem narzędzia deweloperskie przeglądarki.

To przyzwyczajenie wyniesione z wielu lat pracy z internetowymi systemami. Z czasem analiza struktury dokumentu, sposobu ładowania zasobów, liczby zapytań HTTP, wielkości arkuszy CSS i JavaScript czy podstawowych wskaźników wydajności staje się równie naturalna jak czytanie samej treści strony.

Początkowo traktowałem to wyłącznie jako techniczną ciekawostkę.

Jedne strony ładowały się bardzo szybko. Inne potrzebowały wyraźnie więcej czasu. Czasami już po kilku sekundach można było domyślić się, że za pozornie prostą witryną kryje się rozbudowany system rozwijany od wielu lat. Innym razem nowoczesny wygląd szedł w parze z dobrze zaprojektowaną architekturą i sprawnym działaniem.

Nie było w tym nic zaskakującego.

Każdy system internetowy jest przecież wynikiem wielu decyzji podejmowanych przez lata.

Z biegiem czasu coraz mniej interesowały mnie jednak same liczby.

Znacznie ciekawsze stało się pytanie, dlaczego poszczególne miasta i gminy znalazły się właśnie w tym miejscu swojej technologicznej historii.

To był moment, w którym przestałem patrzeć na pojedyncze strony internetowe.

Zacząłem dostrzegać cały ekosystem.

Bo każda z tych witryn jest jedynie niewielkim fragmentem znacznie większej infrastruktury. Za stroną główną kryją się systemy Biuletynu Informacji Publicznej, archiwa dokumentów, elektroniczne formularze, integracje z usługami państwowymi, mechanizmy dostępności cyfrowej, procedury bezpieczeństwa oraz rozwiązania rozwijane często od kilkunastu, a czasem nawet kilkudziesięciu lat.

W pewnym momencie przypomniała mi się scena z filmu Matrix.

Operatorzy nie patrzyli już na zielone znaki spływające po ekranach. Widzieli znacznie więcej. Z biegiem czasu nauczyli się dostrzegać ukryte za nimi zależności i rozumieć działanie całego systemu.

Podobnie jest z internetowymi systemami.

Po latach pracy z nimi przestaje się dostrzegać wyłącznie HTML, arkusze stylów czy kod JavaScript. Coraz częściej widać historię projektu, kolejne etapy jego rozwoju oraz decyzje, które doprowadziły go do obecnej postaci. Łatwiej rozpoznać miejsca, w których system był rozbudowywany etapami, domyślić się, gdzie dokładano kolejne funkcje do istniejącej infrastruktury i zrozumieć, dlaczego pewne rozwiązania wyglądają właśnie tak, a nie inaczej.

I właśnie wtedy zrozumiałem, że nie interesuje mnie już odpowiedź na pytanie, dlaczego jedna strona internetowa działa szybciej od drugiej.

Znacznie bardziej zacząłem zastanawiać się nad tym, jak przez ostatnie dwadzieścia lat rozwijała się cyfrowa infrastruktura polskich samorządów.

To okazało się pytaniem znacznie ciekawszym niż jakikolwiek wynik testu wydajności.

Strona internetowa to tylko wierzchołek góry lodowej

Łatwo ulec pokusie prostych ocen.

Jedna strona internetowa działa szybko, druga wyraźnie wolniej. Intuicja podpowiada, że pierwsza została dobrze zaprojektowana, a druga wymaga modernizacji.

W praktyce sytuacja rzadko bywa tak jednoznaczna.

Wieloletnia praca z internetowymi systemami uczy jednej rzeczy - wynik pojedynczego testu wydajności bardzo rzadko opowiada całą historię. Za dwoma pozornie podobnymi stronami mogą kryć się zupełnie różne rozwiązania, projektowane z myślą o odmiennych potrzebach i rozwijane w zupełnie innych realiach technologicznych.

Jedna może być stosunkowo prostym serwisem informacyjnym, tworzonym od kilku lat przez niewielki zespół.

Druga może stanowić element rozbudowanej infrastruktury cyfrowej, której początki sięgają czasów, gdy smartfony dopiero zdobywały popularność, a większość mieszkańców korzystała z komputerów stacjonarnych.

Od tamtej pory zmieniło się niemal wszystko.

Pojawiły się nowe standardy internetowe, urządzenia mobilne, wymagania dotyczące dostępności cyfrowej, kolejne regulacje prawne, coraz bardziej zaawansowane zagrożenia związane z cyberbezpieczeństwem oraz rosnące oczekiwania mieszkańców, którzy chcą załatwiać coraz więcej spraw bez wychodzenia z domu.

System jednak pozostał.

Nie był tworzony od nowa przy każdej zmianie technologii. Był rozwijany, modernizowany i dostosowywany do kolejnych wyzwań. Dokładano nowe moduły, integrowano następne usługi, przenoszono dane i zachowywano ciągłość działania urzędu.

Z zewnątrz nadal widzimy jedynie stronę internetową.

W rzeczywistości jest ona jedynie interfejsem znacznie bardziej złożonego organizmu.

Podobnie jak elewacja zabytkowego ratusza nie opowiada całej historii miasta, tak strona główna urzędu nie pokazuje całej historii jego infrastruktury cyfrowej.

Dopiero gdy uświadomimy sobie skalę tej złożoności, przestaje dziwić, że modernizacja takich systemów nie przypomina odświeżenia prywatnego bloga czy firmowej witryny.

To raczej przebudowa mostu, po którym każdego dnia przechodzą tysiące ludzi. Nie można go po prostu zamknąć na kilka miesięcy i rozpocząć budowy od początku. Trzeba wzmacniać konstrukcję etapami, nie przerywając ruchu.

Czy każda gmina musi budować własną drogę?

Im dłużej przyglądałem się kolejnym samorządowym serwisom internetowym, tym częściej wracało do mnie jedno pytanie.

Czy rzeczywiście każda gmina, każde miasto i każdy powiat powinny samodzielnie rozwijać własną infrastrukturę cyfrową?

Jeszcze kilkanaście lat temu odpowiedź wydawała się oczywista.

Każdy urząd potrzebował własnej strony internetowej. Wybierał wykonawcę, zamawiał projekt, publikował treści i stopniowo rozbudowywał system o kolejne funkcje.

Model ten był całkowicie naturalny.

Internet dopiero dojrzewał, a wymagania wobec administracji cyfrowej były nieporównywalnie mniejsze niż obecnie.

Dzisiaj sytuacja wygląda zupełnie inaczej.

Od samorządowych systemów oczekujemy znacznie więcej niż estetycznej strony z aktualnościami. Muszą być bezpieczne, dostępne dla osób z różnymi potrzebami, zgodne z obowiązującymi przepisami, odporne na rosnącą liczbę zagrożeń i gotowe do współpracy z kolejnymi usługami cyfrowymi. Powinny sprawnie działać zarówno na komputerach, jak i na urządzeniach mobilnych, a jednocześnie pozostawać łatwe w obsłudze dla mieszkańców oraz pracowników urzędu.

To długa lista wymagań.

Co więcej, z każdym rokiem staje się coraz dłuższa.

Nie wynika to wyłącznie z rozwoju technologii. Coraz większy wpływ mają również krajowe i europejskie regulacje dotyczące dostępności cyfrowej, interoperacyjności, cyberbezpieczeństwa, ochrony danych oraz – od niedawna – także wykorzystania systemów sztucznej inteligencji. Każda z nich dokłada kolejną warstwę wymagań, które muszą uwzględniać współczesne systemy administracji publicznej.

Jeszcze kilka lat temu wiele z tych zagadnień po prostu nie istniało. Nikt nie projektował stron z myślą o sztucznej inteligencji, nie zastanawiał się, czy informacje publikowane przez urząd będą kiedyś odczytywane nie tylko przez przeglądarkę internetową, ale również przez cyfrowych asystentów. Znacznie mniej uwagi poświęcano integracjom pomiędzy systemami, które dziś wydają się czymś oczywistym.

W efekcie współczesny system administracji publicznej musi spełniać znacznie więcej funkcji niż jeszcze kilkanaście lat temu. Nie wystarczy, że działa. Musi również być bezpieczny, dostępny, zgodny z przepisami i przygotowany do współpracy z innymi systemami.

Rozwój technologii oraz zmieniające się otoczenie prawne sprawiły, że oczekiwania wobec cyfrowej administracji zaczęły rosnąć znacznie szybciej niż możliwości większości pojedynczych organizacji.

I właśnie tutaj pojawiła się moja największa wątpliwość.

Nie dotycząca konkretnego miasta.

Nie dotycząca konkretnego wykonawcy.

Dotycząca samego modelu.

Czy w świecie, w którym utrzymanie nowoczesnej infrastruktury cyfrowej staje się coraz bardziej złożone i kosztowne, budowanie setek niezależnych rozwiązań nadal jest najlepszą drogą?

To pytanie nie oznacza, że obecny model jest błędny.

Nie oznacza również, że istnieje prosta odpowiedź.

Wręcz przeciwnie.

Im dłużej nad tym myślałem, tym bardziej uświadamiałem sobie, że problem nie dotyczy wyłącznie technologii.

Dotyczy sposobu, w jaki organizujemy rozwój cyfrowych usług publicznych.

Wspólna infrastruktura nie jest niczym nowym

Choć pytanie o przyszłość samorządowych systemów informatycznych może wydawać się nowe, sama idea budowania wspólnej infrastruktury od dawna funkcjonuje w administracji publicznej.

Na co dzień korzystamy z wielu rozwiązań rozwijanych na poziomie krajowym.

Rejestru PESEL.

CEPiK.

mObywatela.

e-Doręczeń.

Każde z tych rozwiązań powstało z myślą o innym obszarze administracji, jednak wszystkie opierają się na podobnym założeniu. Zamiast tworzyć setki lub tysiące niezależnych systemów realizujących te same zadania, powstała wspólna infrastruktura, z której korzystają różne instytucje.

Nie oznacza to jednak, że wszystko zostało scentralizowane.

Dobrym przykładem są systemy informacji przestrzennej.

W Polsce funkcjonuje krajowa infrastruktura informacji przestrzennej, wspólne standardy wymiany danych oraz centralne usługi udostępniające mapy i rejestry. Jednocześnie ogromna część danych powstaje lokalnie. Powiaty prowadzą ewidencję gruntów i budynków, gminy przygotowują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, a kolejne instytucje odpowiadają za własne zbiory informacji.

Każda z nich pozostaje odpowiedzialna za jakość i aktualność swoich danych.

Jednocześnie wszystkie współtworzą większy ekosystem informacji.

To interesujący model.

Wspólne pozostają fundament technologiczny oraz standardy wymiany danych. Lokalna pozostaje odpowiedzialność za treść, aktualność i jakość informacji, które najlepiej znają poszczególne jednostki.

Patrząc na rozwój administracji cyfrowej, trudno nie zadać sobie pytania, czy podobna filozofia nie będzie stopniowo obejmowała również innych obszarów.

Nie dlatego, że ktoś odgórnie tak zdecyduje.

Raczej dlatego, że współczesna technologia staje się coraz bardziej złożona.

Każdy kolejny rok przynosi nowe wymagania dotyczące bezpieczeństwa, dostępności cyfrowej, ochrony danych, integracji z kolejnymi usługami oraz zgodności z przepisami. Rozwijanie i utrzymywanie nowoczesnych systemów informatycznych staje się więc coraz większym wyzwaniem - nie tylko organizacyjnym, ale również finansowym.

I właśnie w tym miejscu pojawia się kolejne pytanie.

Czy w przyszłości większą wartością będzie budowanie kolejnych niezależnych systemów, czy raczej rozwijanie wspólnej infrastruktury, którą poszczególne miasta i gminy będą mogły dostosowywać do własnych potrzeb?

A potem zmienił się sposób korzystania z informacji

Kiedy porządkowałem wszystkie te obserwacje, świat technologii wykonał kolejny duży krok.

Do codziennego użytku zaczęły trafiać systemy sztucznej inteligencji.

Początkowo większość dyskusji koncentrowała się na możliwościach samych modeli. Potrafią pisać teksty, tłumaczyć dokumenty, analizować dane, odpowiadać na pytania czy pomagać w programowaniu.

To rzeczywiście imponujące.

Z perspektywy cyfrowej infrastruktury znacznie ciekawsze wydaje się jednak inne pytanie.

Co stanie się z systemami, z których sztuczna inteligencja będzie korzystać?

Przez ponad trzydzieści lat podstawowym sposobem korzystania z Internetu było odwiedzanie stron internetowych.

Wchodziliśmy na stronę urzędu.

Odszukiwaliśmy odpowiedni dział.

Czytaliśmy informacje.

Pobieraliśmy formularze.

Coraz częściej można jednak odnieść wrażenie, że ten model zaczyna się zmieniać.

Zamiast przeglądać kolejne podstrony, użytkownik zadaje pytanie.

Nie interesuje go struktura serwisu.

Nie zastanawia się, w którym wydziale znajduje się odpowiedź.

Po prostu chce ją otrzymać.

To pozornie niewielka zmiana.

W rzeczywistości może okazać się jedną z największych zmian w historii Internetu.

Jeżeli informacje będą coraz częściej trafiały do mieszkańców za pośrednictwem inteligentnych asystentów, aplikacji mobilnych lub innych usług cyfrowych, sama strona internetowa przestanie być jedynym punktem kontaktu z administracją.

Znacznie większego znaczenia nabiorą dane.

Ich jakość.

Aktualność.

Spójność.

Możliwość bezpiecznego udostępniania i wymiany pomiędzy różnymi systemami.

Być może właśnie dlatego przyszłość administracji cyfrowej będzie w coraz mniejszym stopniu zależała od wyglądu pojedynczych stron internetowych.

Znacznie ważniejsze stanie się to, co znajduje się pod ich powierzchnią.

Prognoza

Nie wiem, jak będzie wyglądała administracja cyfrowa za dziesięć czy dwadzieścia lat.

Nie wiem również, czy kierunek, który dziś wydaje się najbardziej prawdopodobny, rzeczywiście okaże się właściwy.

Historia technologii wielokrotnie pokazywała, że przyszłość potrafi zaskakiwać.

Można jednak spróbować spojrzeć na kilka zjawisk, które obserwujemy już dziś.

Z jednej strony systemy informatyczne stają się coraz bardziej złożone. Rosną wymagania dotyczące bezpieczeństwa, pojawiają się kolejne obowiązki związane z dostępnością cyfrową, zmieniają się przepisy, a coraz większego znaczenia nabiera wymiana danych pomiędzy różnymi systemami.

Z drugiej strony rozwój sztucznej inteligencji sprawia, że mieszkańcy mogą w przyszłości oczekiwać zupełnie nowego sposobu korzystania z usług publicznych.

Nie będą szukali konkretnej podstrony.

Nie będą zastanawiali się, który wydział odpowiada za daną sprawę.

Będą oczekiwali odpowiedzi.

Szybkiej.

Wiarygodnej.

Dostosowanej do ich potrzeb.

Jeżeli taki kierunek rzeczywiście będzie się umacniał, coraz większego znaczenia nabiorą nie pojedyncze strony internetowe, lecz jakość danych oraz infrastruktura, która pozwala je bezpiecznie udostępniać i rozwijać przez kolejne lata.

Być może właśnie dlatego w przyszłości najcenniejszym zasobem administracji nie będzie nowoczesny wygląd serwisu internetowego.

Będzie nim dobrze zaprojektowany system informacji.

System, który potrafi współpracować z innymi usługami, dostosowywać się do nowych technologii i ewoluować bez konieczności rozpoczynania wszystkiego od początku.

Nie oznacza to, że wszystkie miasta i gminy będą korzystały z identycznych rozwiązań.

Wręcz przeciwnie.

Lokalne potrzeby, historia, sposób organizacji pracy czy specyfika poszczególnych samorządów zawsze będą się od siebie różniły.

Możliwe jednak, że coraz większa część technologicznego fundamentu będzie rozwijana wspólnie, pozostawiając samorządom to, co jest dla nich najważniejsze — możliwość samodzielnego kształtowania usług dla własnych mieszkańców.

Czy właśnie w tym kierunku będzie rozwijała się administracja cyfrowa?

Nie wiem.

Ale po przejrzeniu setek stron internetowych polskich miast, gmin i instytucji publicznych mam wrażenie, że jest to pytanie, które warto postawić już dziś.

Bo być może największym wyzwaniem najbliższych lat nie będzie zaprojektowanie kolejnej strony internetowej.

Być może będzie nim zaprojektowanie infrastruktury, która pozostanie użyteczna również wtedy, gdy sposób korzystania z informacji ponownie całkowicie się zmieni.

Zakończenie

Kiedy zaczynałem pracę nad tym artykułem, wydawało mi się, że będzie dotyczył wydajności stron internetowych.

Kilku technicznych obserwacji.

Kilku pomiarów.

Być może kilku uwag dotyczących współczesnych technologii.

Im dłużej jednak przyglądałem się kolejnym miastom, gminom i instytucjom publicznym, tym bardziej uświadamiałem sobie, że strony internetowe są jedynie widoczną częścią znacznie większej całości.

Za każdą z nich kryją się lata pracy, tysiące dokumentów, kolejne etapy rozwoju technologii oraz decyzje podejmowane często wiele lat wcześniej.

Dlatego pytanie o szybkość działania pojedynczej witryny przestało być dla mnie najważniejsze.

Znacznie ciekawsze okazało się inne.

Jak powinna wyglądać cyfrowa infrastruktura administracji publicznej za kolejne dwadzieścia lat?

Nie znam odpowiedzi.

Być może nikt jej jeszcze nie zna.

Ale właśnie od takich pytań bardzo często zaczynają się najciekawsze rozmowy.

Warto zajrzeć

Tematy poruszone w tym artykule są przedmiotem wielu krajowych i europejskich regulacji dotyczących funkcjonowania administracji publicznej. Osoby zainteresowane szerszym kontekstem mogą sięgnąć między innymi do następujących dokumentów:

• Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1689 (AI Act) – pierwsze kompleksowe przepisy regulujące wykorzystanie systemów sztucznej inteligencji, w tym także w sektorze publicznym.

• Rozporządzenie w sprawie Krajowych Ram Interoperacyjności (KRI) – określające zasady interoperacyjności, minimalne wymagania dla rejestrów publicznych oraz wymiany informacji pomiędzy systemami administracji.

• Dyrektywa NIS2 oraz krajowe przepisy dotyczące cyberbezpieczeństwa – wyznaczające nowe obowiązki w zakresie ochrony systemów informatycznych i zarządzania ryzykiem.

• Ustawa o dostępności cyfrowej stron internetowych i aplikacji mobilnych podmiotów publicznych – określająca wymagania dotyczące dostępności cyfrowej dla wszystkich użytkowników.

• Ustawa o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami – rozszerzająca pojęcie dostępności na funkcjonowanie całych instytucji publicznych.

• Rozporządzenie RODO (GDPR) – regulujące zasady przetwarzania i ochrony danych osobowych.

Choć każdy z tych aktów prawnych dotyczy innego obszaru, razem pokazują kierunek zmian. Współczesna administracja cyfrowa nie jest już wyłącznie zbiorem stron internetowych i aplikacji. To coraz bardziej złożony ekosystem usług, danych i wzajemnie współpracujących systemów, które muszą jednocześnie spełniać wymagania technologiczne, organizacyjne i prawne.